Estado atual dos direitos sociais e desafios para o futuro breve

Guilherme Delgado, Economista e assessor do Programa Justiça Econômica.

I INTRODUÇÃO

Os conceitos relativos a direitos sociais ou ainda às políticas sociais que os executam são plurissignificativos. Em razão dessa polissemia implícita é necessário desde logo delimitar o campo que pretendo tratar neste breve artigo, seja para os direitos sociais, seja para o que proponho como desafios no contexto histórico da atualidade.

Vou me restringir neste artigo aos direitos sociais positivos, ou seja àquela categoria de demandas por proteção, assistência ou atendimento a necessidades básicas da população que logrou inserção no ordenamento jurídico maior – o Título VIII da Constituição Federal ‘Da Ordem Social’. Nesse conjunto amplo de disposições constitucionais em trinta artigos, todos referidos à regulamentação e aplicação pelas políticas sociais para se tornarem direitos sociais positivos, o núcleo duro são os chamados sistemas de seguridade social e de educação pública. Há vários capítulos adicionais- “Comunicação Social”, “Meio Ambiente” “Índios”, “Família” e outros, cuja natureza da regulamentação precária ou inexistente nos sugere tratá-los na segunda parte deste artigo, que aborda também os novos riscos sociais como fonte primária de agravos à vida social.

A abordagem deste texto, até pelo limite de páginas, não trata das políticas sociais em particular. Concentra-se nos aspectos macro sociais ou macro econômicos da política social, buscando desvendar o sentido e a consistência dos rumos perseguidos pelos direitos sociais, aplicados ou não.

O período histórico do “estado atual” é o da Constituição de 1988, mais especificamente os anos 2000, que por uma série de razões, vistas em sequência, se constitui na fase mais ativa de exercício dos direitos ao trabalho protegido (seguridade social) e de acesso à educação básica – referência principal dos direitos sociais positivos.

Por sua vez, há claras lacunas no resgate político da “Ordem Social “da Constituição Federal, com capítulos inteiros à margem do ordenamento legal ou sob forte objeção dos grupos hegemônicos de poder político – a exemplo da Comunicação Social, das Terras Indígenas e da proteção ao Meio Ambiente, obstruídos pelos monopólios privados da comunicação de massa e das “terras de negócio”.

O último tópico trata dos desafios implicados nos novos riscos sociais e ambientais da atual forma de inserção do Brasil na ordem mundial – pela crescente dependência e exploração especializada de recursos naturais.

II – O Avanço da Política Social no Anos 2000

A dinâmica do próprio mercado de trabalho na década passada, associada a diversos aspectos aplicados da política social – formalização do trabalho com elevação do emprego, valorização do salário mínimo, desfrute de direitos previdenciários e assistenciais mediante legítimas subvenções asseguradas pelo sistema de seguridade social são efetivamente o corpo principal da política social brasileira. A esta se acopla também um programa focalizado na linha da pobreza de inegável justiça social, mas que é residual, se fizermos comparações devidas.

A massa de ‘benefícios monetários’ pagos pela política social entre 2000 e 2009 cresce sistematicamente de 13,6% a praticamente 16,0% da Renda Interna Bruta (ver Tabela 1), sendo que dessa proporção (em relação ao PIB) é de máximo 0,5% a contribuição do Programa Bolsa Família em qualquer ano da série.

Por sua vez, a dinâmica do mercado de trabalho protegido, considerados aqueles empregos com acesso ao seguro social, se amplia significativamente entre os anos do Censo Demográfico de 2000 a 2010. A proporção de segurados em relação a PEA (População Economicamente Ativa) vai de 44% na primeira data, para mais de 60% no último Censo (52, 7 milhões de trabalhadores contribuintes, segundo o IBGE, que somados aos cerca de 8,0 milhões de segurados especiais rurais, totaliza 60,8 milhões de trabalhadores no seguro social ou 65% da PEA. Na década teriam sido incluídos no seguro social, pelo conceito do IBGE (segurados-contribuintes mais segurados especiais) – cerca de 27 milhões de novos trabalhadores.

A essa dinâmica do trabalho protegido pelo seguro social vinculam-se os direitos previdenciários de acesso a benefícios em situações de riscos incapacitantes ao trabalho (idade avançada, invalidez, viuvez, doença, acidente, maternidade e reclusão). Esses benefícios se ampliaram significativamente entre 2000 e 2010 nos sistemas regidos pelo INSS, de 20,0 milhões de benefícios emitidos em dezembro de 2000 para 28,14 em dezembro de 2010, tendo atingido os 30,0 milhões em dezembro de 2012 (Cf. Anuário Estatístico da Previdência Social, citado).

Em resumo, a dinâmica expansiva do mercado de trabalho para salários de até 03 salários mínimos, combinada com a política social (de valorização do salário mínimo e inclusão previdenciária), são por assim dizer – o carro chefe da política social. Explica a elevação da massa salarial (Tabela 1 – em Anexo) e a maior parte dos “benefícios sociais’ monetários em expansão até 2010.

Outro vetor de direitos sociais positivados na primeira década é o acesso das populações em idade escolar à educação básica. Os princípios do ensino fundamental ‘obrigatório e gratuito’ (Art. 208, item I CF) e da progressiva universalização do ensino médio gratuito (Art 208, II _ CF) têm logrado execução prática ao longo das duas décadas de aplicação da política educacional inscrita na Constituição Federal. No final da primeira década do século XXI, há evidência de que se caminha para a universalização do ensino básico, seja por razões de diminuição da pressão demográfica, seja pela expansão física das matrículas no ensino fundamental e médio. No ensino superior houve avanço significativo nas matrículas, mas ainda é pequena a proporção de matriculados com relação à população em idade escolar -cerca de 14% da população entre 18 e 24 anos frequentava o ensino superior em 2009 ( cf o a revista Política Social Acompanhamento e Análise do IPEA : Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise n. 20 , pag. 136). Já no caso do ensino básico – fundamental e médio os acessos, medidos por matrícula ou frequência estão na faixa dos 90% em média nacional. Mas o grande desafio pela frente é a qualidade do ensino, que não evoluiu nesse período no ritmo da quantidade

II- Mudança de Ciclo Econômico (2011 – ) e os Rumos Incertos da Política Social

Nos quatro últimos anos – 2011-2014, que coincidem com o mandato da Presidente Dilma, acumulam-se sinais de alteração do estilo de política social, associado à dinâmica do mercado de trabalho que vigorou na primeira década. Houve crescimento pífio do Produto Interno, pouco acima do crescimento da população (a média do crescimento do PIB é de 1,70 % a.a., enquanto que a população segundo o Censo Demográfico de 2010 cresceu em média 1,17%% a.a.). Houve também queda no ritmo de incorporação da mão de obra formal. E por conta desses condicionantes, a política de valorização do salário mínimo, extensiva aos benefícios da seguridade social também estancou. Ademais, o governo federal resolveu conceder reduções amplas de contribuição patronal à Previdência Social, financiáveis por indefinidas “transferência do Tesouro”. Com isto se reabre o campo da disputa ideológica por recursos fiscais, comparecendo novamente o campo conservador a apontar para o agravamento do “déficit da Previdência, quando esse agravamento na conjuntura é mera consequência das desonerações patronais.

A desaceleração econômica tende claramente a encurtar, pela via da perda de arrecadação, o atendimento de direitos sociais já positivados na legislação, como sejam por exemplo os do SUS e da educação básica. Nesses sistemas, diferentemente dos benefícios monetários da Previdência e da Assistência Social, o acesso aos serviços públicos depende do investimento prévio de capacidade instalada prestadora de serviços e de pessoal qualificado.

A reprodução do modelo de política social centrado em direitos sociais positivados têm claramente um caráter redistributivo. A elevação da renda social, medida pela massa de salários, acrescida de benefícios monetários da política social, evidenciada na década passada (ver Tabela 1), ocorreu sem mudança na estrutura tributária, que continua fortemente regressiva (isto é sem taxação crescente às altas rendas, mas concentrada no consumo). Com estagnação econômica é praticamente impossível atender as demandas por direitos sociais positivados. Com isto os sistemas de prestação de serviços ficam subfinanciados, a exemplo da educação e da saúde; e os direitos associados a pagamentos de benefícios monetários viram “bola da vez” para o apelo às ‘reformas’ de caráter restritivo.

III- Direitos Sociais Não Garantidos e Novos Riscos Sociais

Tomando ainda por referência os direitos sociais formalmente inscritos na “Ordem Social” da Constituição Federal e olhando em perspectiva a política social do futuro próximo, temos algumas questões sérias pela frente. O primeiro desafio é o de manter o padrão de garantia dos direitos relacionados às garantias ao trabalho (trabalhista e previdenciário), à saúde pública e de garantia quantitativa e qualitativa da educação básica gratuita, no contexto de uma economia com baixo crescimento. O segundo desafio importante é o de abrir páginas inteiras do ordenamento constitucional sobre direitos sociais, que continuam intactas, ou seja de critérios e normas não aplicadas ou positivamente regulamentadas na linguagem jurídica. E isto não está relacionado à pressão fiscal, a exemplo dos capítulos sobre Comunicação Social, Meio Ambiente, Índios, complementados pela necessidade de regulamentação do princípio da função social da propriedade fundiária, cujo capital principal requerido é de caráter político.

Por outro lado, há projeções à frente que nos alertam para recrudescimento de antigos riscos sociais (legalmente já protegidos) – o desemprego por exemplo, bem como a emergência de novos riscos sociais, ligados principalmente à utilização dos recursos naturais. Mudanças climáticas, quaisquer que sejam suas causas, nos obrigam a um novo padrão de uso e manejo dos recursos hídricos, da energia, da biodiversidade, das florestas etc. Mas isto não se compraz com as pressões pela completa ‘mercadorização’ das terras, tendo em vista sua destinação especializada à produção de ‘commodities’.

Desafortunadamente a degradação dos recursos naturais no espaço rural, por excessiva exploração ou exploração sem respeito à função social e ambiental das terras (recursos naturais) têm direta incidência sob as condições de vida urbana no contexto das mudanças climáticas. O problema conjuntural de abastecimento urbano de água potável no Estado de São Paulo no ano de 2014 não é evento fortuito, não repetível, “puro capricho de São Pedro”, como se tenta apresentar apressadamente, mas manifestação visível do padrão de uso e manejo dos recursos naturais, “naturalizado” pelos direitos de propriedade absolutos.

IV- CONCLUSÕS BREVES

Do exposto depreende-se como síntese o seguinte quadro contextual da política social. Houve na última década efetivo avanço de direitos sociais ligados à proteção ao trabalho é à educação básica, que são fiscalmente onerosos, sem avanços nos direitos relativos à utilização da terra, ao meio ambiente, aos índios e à comunicação social. Por sua vez, a desaceleração econômica nesta segunda década põe seriamente em risco a continuidade do padrão de política social da década precedente, relativamente aos direitos sociais onerosos – redistributivos de bens e serviços (Seguridade social e educação principalmente).

Finalmente, o recrudescimento de velhos riscos sociais – como o desemprego, e de novos riscos advindos da superexploração de recursos naturais colocam para a sociedade necessidade sociais agudas. Essas necessidades demandam atendimento mediante mudanças estruturais, até hoje não visitadas pelas políticas públicas promotoras da igualdade, como sejam as mudanças no sistema tributário (de caráter progressivo) e no sistema agrário; efetivamente coerentes com o perfil dos direitos sociais da “ordem social” e da função social e ambiental da propriedade fundiária.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

1- Constituição Federal – São Paulo, Ed. Manole – 5ª Edição – 2008
2- INSS – Anuário Estatístico da Previdência Social (Suplemento Histórico – 2011) – AEPS e AEPS 2012
3- IBGE – Censo Demográfico – 201º Trabalho e Rendimentos – Rio de Janeiro – IBGE, 2012
4- IPEA – Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise, números 18, 19 e 20 (2011 e 2012).

Foto: Marilene Simão
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